Roy Chapin, Henry Robinson, Eugene Meyer, Ogden Mills, George Harrison e Owen Young (Foto: Associated Press)
Alcuni membri del Federal Reserve Board, i leader delle Federal Reserve Banks di Atlanta e New York, la maggioranza del Congresso e gran parte dell’opinione pubblica americana volevano che la Federal Reserve rispondesse in modo più energico alla crescente crisi. Molti volevano che la Federal Reserve estendesse ulteriore credito alle banche associate, espandesse la base monetaria e fornisse liquidità a tutti i mercati finanziari, agendo come prestatore di ultima istanza a livello nazionale. Altri – compresi alcuni membri del Federal Reserve Board e i leader di diverse banche della Federal Reserve, importanti dirigenti d’azienda e finanziari, economisti accademici e politici come il senatore Carter Glass – resistettero a queste proposte, perché credevano che queste politiche avrebbero prolungato la contrazione o generato inflazione, portando a futuri boom e busti ancora più grandi (Chandler 1971; Meltzer 2003).
Il Reconstruction Finance Corporation Act fu una soluzione a questo problema. L’atto creò una nuova istituzione finanziaria sponsorizzata dal governo per prestare alle banche membri su tipi di garanzie non ammissibili per i prestiti della Federal Reserve e per prestare direttamente alle banche e ad altre istituzioni finanziarie senza accesso alle strutture di credito della Federal Reserve. “Quasi dal momento in cui divenne governatore del Federal Reserve Board nel settembre 1930, Eugene Meyer aveva sollecitato il presidente Hoover a stabilire” una Reconstruction Finance Corporation (RFC) modellata sulla “War Finance Corporation, che Meyer aveva diretto durante la prima guerra mondiale” (Chandler 1971, 180). Meyer disse al New York Times che la RFC “avrebbe avuto una forte influenza nel ristabilire la fiducia in tutta la nazione e nell’aiutare le banche a riprendere le loro normali funzioni alleggerendole dei beni congelati (New York Times 1932).”
La RFC era una società quasi pubblica, composta da professionisti reclutati al di fuori del sistema di servizio civile ma di proprietà del governo federale, che nominò gli ufficiali esecutivi e il consiglio di amministrazione della società. Il capitale iniziale della RFC proveniva da 500 milioni di dollari in azioni vendute al Tesoro degli Stati Uniti. La RFC raccolse altri 1,5 miliardi di dollari vendendo obbligazioni al Tesoro, che il Tesoro a sua volta vendette al pubblico. Negli anni seguenti, la RFC prese in prestito altri 51,3 miliardi di dollari dal Tesoro e 3,1 miliardi di dollari direttamente dal pubblico. Tutte queste obbligazioni erano garantite dal governo federale.
La RFC era autorizzata ad estendere i prestiti a tutte le istituzioni finanziarie degli Stati Uniti e ad accettare come garanzia qualsiasi attività che i dirigenti della RFC consideravano accettabile. Il mandato della RFC enfatizzava il prestito di fondi a istituzioni solvibili ma illiquide le cui attività sembravano avere un valore a lungo termine sufficiente per pagare tutti i creditori, ma nel breve periodo non potevano essere vendute a un prezzo abbastanza alto da ripagare gli obblighi correnti. La RFC prestò anche fondi ai curatori di banche in liquidazione, permettendo ai curatori di rimborsare i depositanti il più presto possibile; alle Federal Land Banks, che finanziavano i mutui agricoli; e alle Federal Intermediate Credit Banks, che finanziavano i raccolti in produzione; alle compagnie di assicurazione; e alle ferrovie.
Il 21 luglio 1932, un emendamento autorizzò la RFC a prestare fondi ai governi statali e comunali. I prestiti potevano finanziare progetti di infrastrutture, come la costruzione di dighe e ponti, i cui costi di costruzione sarebbero stati ripagati da tasse e pedaggi. I prestiti potevano anche finanziare il soccorso ai disoccupati, a patto che il rimborso fosse garantito dalle entrate fiscali.
Nel dicembre 1931, l’amministrazione Hoover presentò al Congresso il Reconstruction Finance Corporation Act. Il Congresso accelerò la legislazione. Il sostegno alla legge era ampio e bipartisan. Il presidente e la Federal Reserve Board sollecitarono l’approvazione. Così fecero i leader delle comunità bancarie e commerciali. La legge passò rapidamente e con pochi emendamenti, in parte perché si basava sulla War Finance Corporation della prima guerra mondiale, che i politici credevano fosse stata un grande successo.
Durante gli anni 1932 e 1933, la Reconstruction Finance Corporation servì, in effetti, come il braccio di prestito a sconto del Federal Reserve Board. Il governatore del Federal Reserve Board, Eugene Meyer, fece pressione per la creazione della RFC, aiutò a reclutare il suo staff iniziale, contribuì alla progettazione della sua struttura e delle sue politiche, supervisionò il suo funzionamento e servì come presidente del suo consiglio. La RFC occupava uffici nello stesso edificio del Federal Reserve Board. Nel 1933, dopo che Eugene Meyer si dimise da entrambe le istituzioni e l’amministrazione Roosevelt nominò uomini diversi per guidare la RFC e la Fed, le organizzazioni si separarono, con la RFC che rimase nel ramo esecutivo e la Federal Reserve che gradualmente riacquistò la sua indipendenza politica.
In retrospettiva, gli studiosi vedono la Reconstruction Finance Corporation come un successo limitato. Anche se le stime variano, l’analisi statistica mostra che i prestiti della RFC portarono, in media, a risultati migliori per le banche e le imprese (Butkiewicz 1995; Mason 2001; Mason 2003), ma non tutte le banche e le imprese che ricevettero il supporto della RFC sopravvissero alla Depressione.
Come la RFC, il Banking Act del 1932 riformò il ruolo della Federal Reserve nel fornire credito durante le crisi economiche.2 La legge includeva due disposizioni principali. Uno, le banche di riserva ricevettero l’autorità di prestare alle banche membri su beni non altrimenti idonei allo sconto, con l’approvazione di cinque membri del Federal Reserve Board e ad un tasso di interesse superiore di almeno la metà dell’1% rispetto al più alto tasso di sconto regolare in vigore in quella banca di riserva. Due, le banche di riserva ricevettero l’autorità di usare titoli di stato come garanzia per le note della Federal Reserve oltre all’oro e alla carta commerciale, che erano i tipi di garanzia autorizzati dal Federal Reserve Act. Entrambe le disposizioni scadevano dopo un anno, anche se la legislazione successiva estese queste disposizioni temporanee, che alla fine divennero permanenti.
L’impulso per l’atto venne dai governatori del Federal Reserve Board (Eugene Meyer) e della Federal Reserve Bank di New York (George Harrison).3 Nel gennaio 1932 i due si convinsero che il Federal Reserve Act doveva essere modificato per permettere alla Federal Reserve di prestare ai membri su una più ampia gamma di attività e per aumentare l’offerta di denaro in circolazione. L’offerta di denaro era limitata dalle leggi che richiedevano alla Federal Reserve di sostenere il denaro in circolazione con l’oro detenuto nei suoi caveau. Le scorte d’oro erano diminuite dall’estate del 1931. I governatori e i direttori di diverse banche di riserva erano preoccupati per le loro posizioni di oro libero e dichiararono questa preoccupazione diverse volte nella seconda parte del 1931 e all’inizio del 1932 (Chandler 1971, 186). Poi, la coppia si avvicinò all’amministrazione Hoover e al Congresso. Il senatore Carter Glass inizialmente si oppose alla legislazione, perché era in conflitto con la sua teoria del prestito commerciale della creazione di denaro, ma dopo discussioni con il presidente, il segretario del tesoro e altri, alla fine accettò di co-sponsorizzare la legge. A proposito di queste discussioni, Herbert Hoover scrisse,
Una cosa divertente di questo atto è che sebbene il suo scopo fosse quello di evitare un disastro imminente, essendo l’economia ormai in uno stato di collasso, fu sollevata l’obiezione che sarebbe stato inflazionario. Questo era come se un medico con un paziente morente tra le mani dovesse astenersi dal dargli un trattamento adeguato per paura che se si riprendesse potrebbe fare qualcosa di stupido. Il senatore Glass aveva questo timore e fu zelante nel ridurre le possibilità “inflazionistiche” della misura (Hoover 1952, 117).
In pochi giorni dal passaggio della legge, la Federal Reserve scatenò un programma di espansione che era, a quel tempo, di portata e dimensioni senza precedenti. Il Federal Reserve System comprò quasi 25 milioni di dollari in titoli di stato ogni settimana a marzo e quasi 100 milioni di dollari ogni settimana ad aprile. A giugno, il sistema aveva acquistato oltre 1 miliardo di dollari in titoli di stato. Questi acquisti compensarono gli enormi flussi di oro verso l’Europa e l’accaparramento di valuta da parte del pubblico, così che nell’estate del 1932 la deflazione cessò. I prezzi delle materie prime e dei titoli avevano cominciato a tornare ai livelli pre-depressione. La produzione industriale aveva cominciato a riprendersi. L’economia sembrava andare nella giusta direzione (Chandler 1971; Friedman e Schwartz 1963; Meltzer 2003).
Nell’estate del 1932, tuttavia, la Federal Reserve interruppe le sue politiche espansive e cessò di acquistare quantità sostanziali di titoli di stato. “Sembra probabile che se gli acquisti fossero continuati, il collasso del sistema monetario durante l’inverno del 1933 avrebbe potuto essere evitato” (Meltzer 2003, 372-3).