Roy Chapin, Henry Robinson, Eugene Meyer, Ogden Mills, George Harrison e Owen Young (Foto: Associated Press)
alguns membros do Conselho da Reserva Federal, os líderes dos Bancos da Reserva Federal de Atlanta e Nova Iorque, uma maioria no Congresso, e grande parte do público americano queria que a Reserva Federal respondesse mais vigorosamente ao aprofundamento da recessão. Muitos queriam que a Reserva Federal concedesse crédito adicional aos bancos membros, expandisse a base monetária, e fornecesse liquidez a todos os mercados financeiros, actuando como um emprestador de último recurso a nível nacional. Outros – incluindo alguns membros do Conselho da Reserva Federal e líderes de vários bancos da Reserva Federal, importantes executivos empresariais e financeiros, economistas académicos, e decisores políticos como o Senador Carter Glass – resistiram a estas propostas, porque acreditavam que estas políticas iriam prolongar a contracção ou gerar inflação, conduzindo a futuros boom e bustos ainda maiores (Chandler 1971; Meltzer 2003).
A Lei da Corporação Financeira de Reconstrução foi uma solução para este problema. A lei estabeleceu uma nova instituição financeira patrocinada pelo governo para emprestar a bancos membros em tipos de garantias não elegíveis para empréstimos da Reserva Federal e para emprestar directamente a bancos e outras instituições financeiras sem acesso às facilidades de crédito da Reserva Federal. “Quase desde que se tornou Governador do Conselho da Reserva Federal em Setembro de 1930, Eugene Meyer tinha instado o Presidente Hoover a criar” uma Corporação Financeira de Reconstrução (RFC) modelada na “Corporação Financeira de Guerra, que Meyer tinha dirigido durante a Primeira Guerra Mundial” (Chandler 1971, 180). Meyer disse ao New York Times que a RFC “seria uma forte influência no restabelecimento da confiança em todo o país e na ajuda aos bancos para retomarem as suas funções normais, libertando-os dos activos congelados (New York Times 1932)”
A RFC era uma corporação quase pública, composta por profissionais recrutados fora do sistema da função pública, mas propriedade do governo federal, que nomeou os directores executivos e o conselho de administração da corporação. O capital inicial do RFC provinha de 500 milhões de dólares em acções vendidas ao Tesouro dos EUA. O RFC angariou mais $1,5 mil milhões de dólares através da venda de obrigações ao Tesouro, as quais o Tesouro, por sua vez, vendeu ao público. Nos anos que se seguiram, o RFC contraiu um empréstimo adicional de 51,3 mil milhões de dólares do Tesouro e 3,1 mil milhões de dólares directamente ao público. Todas estas obrigações foram garantidas pelo governo federal.
O RFC foi autorizado a conceder empréstimos a todas as instituições financeiras nos Estados Unidos e a aceitar como garantia qualquer activo que os líderes do RFC considerassem aceitável. O mandato do RFC enfatizava o empréstimo de fundos a instituições solventes mas ilíquidas cujos activos pareciam ter valor a longo prazo suficiente para pagar a todos os credores mas que a curto prazo não podiam ser vendidos a um preço suficientemente elevado para reembolsar as obrigações correntes. O RFC também emprestou fundos aos liquidatários dos bancos em liquidação, permitindo aos liquidatários reembolsar os depositantes o mais rapidamente possível; aos Bancos Federais Agrícolas, que financiaram hipotecas agrícolas; e aos Bancos Federais Intermediários de Crédito, que financiaram culturas em produção; às companhias de seguros; e às ferrovias.
A 21 de Julho de 1932, uma emenda autorizou o RFC a emprestar fundos aos governos estaduais e municipais. Os empréstimos podiam financiar projectos de infra-estruturas, tais como a construção de barragens e pontes, cujos custos de construção seriam reembolsados através de taxas de utilização e portagens. Os empréstimos podiam também financiar o alívio para os desempregados, desde que o reembolso fosse garantido por receitas fiscais.
Em Dezembro de 1931, a administração Hoover submeteu ao Congresso a Lei da Corporação Financeira de Reconstrução. O Congresso acelerou a legislação. O apoio à lei foi amplo e bipartidário. O presidente e o Conselho da Reserva Federal pediram a aprovação. Também os líderes da comunidade bancária e empresarial o fizeram. O projecto de lei foi aprovado rapidamente e com poucas emendas, em parte porque se baseava na Sociedade Financeira de Guerra da Primeira Guerra Mundial, que os decisores políticos acreditavam ter sido um grande sucesso.
Durante os anos de 1932 e 1933, a Sociedade Financeira de Reconstrução serviu, de facto, como braço de empréstimo com desconto do Conselho da Reserva Federal. O governador do Conselho da Reserva Federal, Eugene Meyer, fez lobby para a criação do RFC, ajudou a recrutar o seu pessoal inicial, contribuiu para a concepção da sua estrutura e políticas, supervisionou o seu funcionamento, e serviu como presidente do seu conselho. O RFC ocupou espaço de escritórios no mesmo edifício que o Conselho da Reserva Federal. Em 1933, depois de Eugene Meyer se demitir de ambas as instituições e a administração Roosevelt ter nomeado diferentes homens para liderar o RFC e o Fed, as organizações divergiram, com o RFC a permanecer dentro do ramo executivo e a Reserva Federal a recuperar gradualmente a sua independência política.
Em retrospectiva, os estudiosos vêem a Reconstruction Finance Corporation como um sucesso limitado. Embora as estimativas variem, a análise estatística mostra que os empréstimos do RFC levaram, em média, a melhores resultados para os bancos e empresas (Butkiewicz 1995; Mason 2001; Mason 2003), mas nem todos os bancos e empresas que receberam apoio do RFC sobreviveram à Depressão.
Tal como o RFC, a Lei Bancária de 1932 reformou o papel da Reserva Federal na concessão de crédito durante as recessões económicas.2 A lei incluía duas disposições principais. Uma, os bancos da Reserva receberam autoridade para emprestar aos bancos membros activos não elegíveis para desconto, com a aprovação de cinco membros do Conselho da Reserva Federal e a uma taxa de juro pelo menos metade de 1% superior à taxa de desconto regular mais elevada em vigor nesse banco da Reserva. Dois, os bancos da Reserva receberam autoridade para utilizar títulos do governo como garantia para notas da Reserva Federal, para além de ouro e papel comercial, que eram os tipos de garantia autorizados pela Lei da Reserva Federal. Ambas as provisões expiraram após um ano, embora legislação subsequente tenha prolongado estas provisões temporárias, que acabaram por se tornar permanentes.
O impulso para a lei veio dos governadores do Conselho da Reserva Federal (Eugene Meyer) e do Banco da Reserva Federal de Nova Iorque (George Harrison).3 Em Janeiro de 1932, a dupla ficou convencida de que a Lei da Reserva Federal deveria ser alterada para permitir à Reserva Federal emprestar aos membros uma gama mais vasta de activos e para aumentar a oferta de dinheiro em circulação. A oferta de dinheiro era limitada por leis que exigiam que a Reserva Federal reembolsasse o dinheiro em circulação com ouro retido nos seus cofres. O fornecimento de ouro tinha diminuído desde o Verão de 1931. Governadores e directores de vários bancos de reserva preocupados com as suas posições de ouro livre e declararam esta preocupação várias vezes na última parte de 1931 e início de 1932 (Chandler 1971, 186).
Meyer e Harrison reuniram-se com banqueiros em Nova Iorque e Chicago para discutir estas questões e obter o seu apoio. Em seguida, a dupla abordou a administração Hoover e o Congresso. O Senador Carter Glass opôs-se inicialmente à legislação, porque entrava em conflito com a sua teoria de criação de dinheiro através de empréstimos comerciais, mas após discussões com o presidente, secretário do Tesouro, e outros, acabou por concordar em co-patrocinar a lei. Sobre estas discussões, Herbert Hoover escreveu,
p>p> Uma coisa engraçada sobre esta lei é que embora o seu objectivo fosse evitar um desastre iminente, uma vez que a economia já se encontrava num estado de colapso, foi levantada a objecção de que seria inflacionista. Isto era como se um médico com um paciente moribundo nas mãos se abstivesse de lhe dar um tratamento adequado por medo de que, se ficasse bom, pudesse fazer algo tolo. O Senador Glass tinha este medo e era zeloso em podar as possibilidades “inflacionistas” da medida (Hoover 1952, 117).
Em poucos dias da passagem do acto, a Reserva Federal desencadeou um programa expansionista que era, na altura, de escala e alcance sem precedentes. O Sistema da Reserva Federal comprou quase 25 milhões de dólares em títulos do governo todas as semanas em Março e quase 100 milhões de dólares todas as semanas em Abril. Em Junho, o Sistema tinha comprado mais de mil milhões de dólares em títulos do governo. Estas compras compensaram enormes fluxos de ouro para a Europa e o açambarcamento de moeda pelo público, de modo que no Verão de 1932 a deflação cessou. Os preços das mercadorias e dos títulos tinham começado a regressar aos níveis de pré-depressão. A produção industrial tinha começado a recuperar. A economia parecia ir na direcção certa (Chandler 1971; Friedman e Schwartz 1963; Meltzer 2003).
No Verão de 1932, no entanto, a Reserva Federal suspendeu as suas políticas expansionistas e deixou de comprar quantidades substanciais de títulos do Estado. “Parece provável que se as compras tivessem continuado, o colapso do sistema monetário durante o Inverno de 1933 poderia ter sido evitado” (Meltzer 2003, 372-3).